Contabilità dei lavori pubblici: libretto delle misure, registro e SAL
Quando un contenzioso su un appalto di lavori arriva davanti a un collegio consultivo o a un giudice, la discussione finisce quasi sempre sugli stessi documenti: una misura presa a scavo aperto, una quantità iscritta in partita provvisoria, una riserva firmata sul registro qualche settimana dopo il fatto. La contabilità dei lavori pubblici non è un adempimento d'ufficio da sbrigare a fine mese, ma la traccia scritta di tutto ciò che in cantiere ha prodotto una spesa, e quei documenti sono atti pubblici a tutti gli effetti di legge.
Con il D.Lgs. 36/2023 la disciplina è passata dal vecchio regolamento DPR 207/2010 all'Allegato II.14 del Codice, e in particolare all'articolo 12, dedicato ai documenti contabili. Il correttivo D.Lgs. 209/2024 ha poi ritoccato alcuni passaggi decisivi: oggi la compilazione del libretto delle misure segue regole più stringenti, la contabilità digitale ha requisiti precisi e per i piccoli importi è prevista una procedura semplificata. Chi dirige i lavori, chi svolge il ruolo di RUP e chi segue la commessa per conto dell'impresa ha quindi bisogno di un quadro aggiornato.
Nei prossimi paragrafi ripercorriamo la catena dei documenti contabili nell'ordine in cui vengono prodotti: dalla misura in cantiere al libretto, dal libretto al registro, dal registro allo stato di avanzamento e al certificato di pagamento, senza trascurare le riserve dell'esecutore, che proprio su questi documenti devono essere iscritte.
Gli atti contabili nel Codice Appalti: chi li tiene e chi li firma
L'Allegato II.14 affida il controllo della spesa al direttore dei lavori, che lo esercita compilando con precisione e tempestività i documenti contabili. Il principio di fondo è rimasto quello della tradizione: l'accertamento e la registrazione dei fatti che producono spesa devono avvenire contemporaneamente al loro accadere, così che l'ufficio di direzione sia sempre in grado di adottare gli stati di avanzamento nei termini contrattuali e di governare l'esecuzione entro i tempi e le somme autorizzate.
L'articolo 12, comma 1, elenca i documenti che compongono la contabilità:
- il giornale dei lavori, che registra giorno per giorno l'andamento delle lavorazioni, il personale e le attrezzature impiegate, gli ordini di servizio, le sospensioni, le varianti e gli eventi rilevanti;
- i libretti delle misure, con la misurazione e la classificazione delle lavorazioni eseguite;
- il registro di contabilità, dove le quantità vengono valorizzate con i prezzi contrattuali;
- lo stato di avanzamento lavori (SAL), che riepiloga quanto eseguito dall'inizio dell'appalto ai fini del pagamento in acconto;
- il conto finale, redatto dopo la certificazione di ultimazione.
A questi si aggiunge il sommario del registro, che il comma 2 rende oggi facoltativo. I documenti sono predisposti e tenuti dal direttore dei lavori oppure, su sua delega, dai direttori operativi e dagli ispettori di cantiere, e vanno firmati contestualmente alla compilazione, rispettando la cronologia dei dati. La delega, però, non sposta la responsabilità: chi firma come direttore dei lavori risponde della correttezza dell'intera catena.
Il libretto delle misure dopo il correttivo 2024
Il libretto è il punto in cui una lavorazione si trasforma in una quantità, e quindi in un importo. Contiene la misura e la classificazione di ciò che è stato realizzato, con la stessa denominazione utilizzata nell'elenco prezzi del contratto, l'indicazione della parte di opera eseguita e della sua posizione e, quando serve, figure quotate, profili e piani che documentano lo stato dei luoghi prima e dopo l'intervento. Le modalità di calcolo sono le stesse del computo metrico di progetto; cambia la base di partenza, perché le misure non si ricavano dalle tavole ma dall'eseguito.
Il correttivo ha inciso soprattutto sulla modalità di rilevazione. Nel testo originario del 2023 la compilazione del libretto sulla base di un verbale in contraddittorio era indicata come una possibilità; dopo il D.Lgs. 209/2024, il comma 11 stabilisce che i libretti devono essere compilati registrando le misure rilevate in cantiere dal personale incaricato, in apposito verbale e in contraddittorio con l'esecutore. Il direttore dei lavori cura inoltre che il libretto sia firmato subito dall'esecutore o dal tecnico che ha assistito alla misurazione. Per le opere destinate a essere coperte, come scavi, armature o tubazioni sotto pavimento, la conseguenza pratica è evidente: la misura va presa e documentata finché la lavorazione è ancora visibile.
Per i lavori a corpo il meccanismo è diverso. In occasione di ogni SAL, e per ciascuna categoria di lavorazione, il direttore dei lavori registra sul libretto la quota percentuale eseguita delle voci disaggregate ricavabili dal contratto. Le percentuali derivano da sue valutazioni autonome, che può riscontrare con il computo metrico estimativo da cui sono state dedotte le aliquote. Un criterio di avanzamento documentato, e non affidato all'impressione visiva del cantiere, è la migliore difesa in caso di contestazione.
Il comma 10 riguarda invece gli strumenti: la contabilità si tiene con programmi di contabilità digitale in formati aperti non proprietari, che garantiscano l'autenticità, la sicurezza dei dati inseriti e la loro provenienza dai soggetti competenti. Quando la direzione lavori è affidata a professionisti esterni, il RUP accetta preventivamente il programma, verificandone affidabilità, idoneità e conformità. Il nuovo comma 11-bis introduce infine una contabilità semplificata per i lavori di importo inferiore a 40.000 euro: il direttore dei lavori verifica la corrispondenza tra lavoro svolto e fatturato, e il suo visto sulle fatture può sostituire il certificato di regolare esecuzione.
Registro di contabilità e riserve dell'esecutore
Dal libretto le quantità passano al registro di contabilità, che le iscrive in ordine cronologico applicando i prezzi contrattuali. Il registro non è soltanto un documento di calcolo: accoglie anche le domande dell'esecutore e le deduzioni del direttore dei lavori, ed è per questo il luogo naturale in cui si gioca la partita delle riserve. L'esecutore lo sottoscrive in occasione di ogni stato di avanzamento.
La disciplina delle riserve si trova all'articolo 7 dell'Allegato II.14 ed è costruita su termini di decadenza che non perdonano distrazioni. Le riserve vanno iscritte, a pena di decadenza, sul primo atto dell'appalto idoneo a riceverle successivo al fatto che ha prodotto il pregiudizio, e devono comunque comparire anche nel registro di contabilità alla prima firma utile. Devono essere specifiche e quantificate, salvo i casi di fatti continuativi, e vanno confermate nel conto finale: quelle non confermate si intendono rinunciate.
Per l'impresa la regola operativa è semplice da enunciare e difficile da praticare: firmare il registro senza osservazioni significa accettarne il contenuto. Per il direttore dei lavori, a sua volta, le deduzioni sulle riserve non sono una formalità: devono essere motivate in modo da consentire alla stazione appaltante di valutare la fondatezza delle pretese, perché una risposta generica può tradursi in maggiori oneri per l'amministrazione.
Quando una misurazione precisa non è possibile, il direttore dei lavori può iscrivere quantità in partita provvisoria, ricavate da misurazioni sommarie, da regolarizzare in sede di contabilizzazione definitiva. È una soluzione utile per non bloccare i pagamenti, ma va motivata e seguita con attenzione, perché sposta in avanti il momento in cui l'esecutore deve eventualmente far valere le proprie ragioni.
Dal SAL al certificato di pagamento: tempi e responsabilità
Lo stato di avanzamento lavori è ricavato dal registro di contabilità, con le modalità e i termini previsti dal contratto, e riassume tutte le lavorazioni eseguite dall'inizio dell'appalto fino alla data di riferimento. La lettura corretta del SAL è quindi sempre cumulativa: l'importo del periodo si ottiene per differenza rispetto al SAL precedente, e l'acconto effettivamente liquidato tiene conto di ritenute, recupero dell'anticipazione e pagamenti già effettuati.
I tempi sono fissati dall'articolo 125 del D.Lgs. 36/2023. Il direttore dei lavori accerta senza indugio il raggiungimento delle condizioni contrattuali per l'emissione del SAL, lo adotta e lo trasmette al RUP; in caso di disaccordo con l'esecutore si apre un contraddittorio tempestivo. Il RUP emette il certificato di pagamento contestualmente all'adozione del SAL e comunque entro sette giorni, dopo aver verificato la regolarità contributiva dell'esecutore e dei subappaltatori. Il pagamento dell'acconto è dovuto entro trenta giorni dall'adozione del SAL, con la possibilità di prevedere nel contratto un termine diverso, comunque non superiore a sessanta giorni, solo se giustificato dalla natura della prestazione. L'esecutore può emettere fattura già al momento dell'adozione del SAL, senza attendere il certificato.
La catena si chiude con il conto finale, che il direttore dei lavori redige dopo la certificazione di ultimazione e sottopone alla firma dell'esecutore. Se l'esecutore non firma nel termine assegnato, il conto si intende accettato; il RUP redige poi la propria relazione finale entro sessanta giorni, esprimendosi anche sulle riserve rimaste aperte. È in questa fase che un errore commesso mesi prima su un libretto o su un registro torna a galla, spesso nel momento meno opportuno.
Gestire la contabilità con metodo: la formazione Dirextra
Libretto, registro e SAL sono documenti tecnici, ma il loro valore è giuridico: ogni scelta di misura, ogni partita provvisoria e ogni firma con o senza riserva produce effetti sui pagamenti e sull'eventuale contenzioso. Per questo la contabilità si governa bene solo conoscendo l'intera fase esecutiva del contratto, dalle sospensioni alle varianti, dalle penali alla revisione dei prezzi.
È l'impostazione del Corso Esecuzione del Contratto d'Appalto Pubblico di Dirextra Alta Formazione, tenuto dall'Avv. Antonio Giacalone, partner dello Studio Legale Ughi e Nunziante ed esperto di contrattualistica pubblica nelle fasi di affidamento ed esecuzione. In 12 ore il corso segue l'appalto nell'ordine in cui si sviluppa: stipula, consegna dei lavori, sospensione e ripresa, varianti, termini di esecuzione e penali, pagamento del corrispettivo con acconti e revisione dei prezzi, fino allo scioglimento del contratto. Il taglio è operativo e costruito su casi reali, ed è accreditato dal Consiglio Nazionale Forense con 6 crediti formativi. Il quadro dei corsi live di novembre dedicati alla fase esecutiva è riassunto nell'articolo Gestisci l'esecuzione del contratto pubblico.
Una contabilità tenuta con metodo, con misure in contraddittorio, registro aggiornato e riserve iscritte nei tempi giusti, protegge tutti i soggetti dell'appalto: l'amministrazione che paga, l'impresa che chiede di essere pagata e il professionista che firma. Per informazioni su programma, calendario e iscrizioni, la segreteria Dirextra è disponibile all'indirizzo master@dirextra.com e al Numero Verde 800 821 796.
Riferimenti normativi: D.Lgs. 36/2023, art. 125; Allegato II.14 al D.Lgs. 36/2023, artt. 7 e 12 (commi 1, 2, 10, 11, 11-bis); D.Lgs. 209/2024, art. 92.
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